Artículo 155: Instrucciones
de empleo
Hay que aplicar medidas
contundentes para frenar la “hoja de ruta” independentista, pero no se puede
castigar a una comunidad autónoma por las actitudes sediciosas de sus
gobernantes
JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ 5
NOV 2015 - 00:00 CET
La provocadora resolución
que los independentistas pretenden aprobar en el Parlamento catalán lleva a una
dinámica en la que, además del obligado recurso al Tribunal Constitucional,
quizá habrá que adoptar medidas más contundentes para parar la “hoja de ruta”
que en dieciocho meses llevaría a la independencia. En ese caso, es inevitable
pensar en el artículo 155 de la Constitución. Aunque alguna prensa (como El
País) ha contribuido a aclarar algunas de las cuestiones más controvertidas
acerca de la aplicación del precepto constitucional, éste todavía se percibe
como un arcano, percepción que se complica con las diversas insinuaciones del
Gobierno que, en cierto modo, ha tendido a identificar la aplicación del 155
con la suspensión del régimen autonómico en Cataluña. Es una visión
desproporcionada, acorde con la escasa finura con que se tratan los temas
constitucionales en Moncloa. Por ello, ante la eventualidad de que el Gobierno
tenga que acudir al Senado para obtener la aprobación de medidas destinadas a
parar el proceso a la independencia, conviene examinar las cuestiones más
relevantes sobre la aplicación de este instrumento constitucional.
I) ¿Una declaración de
independencia justifica aplicar el 155? La sentencia del Tribunal
Constitucional de 25 de marzo de 2014 que enjuició la Declaración de soberanía
del Parlamento catalán de 23 de enero de 2013 era, a mi juicio, excesivamente
comprensiva con el discurso independentista, pero al menos dejaba claro que una
declaración como aquella tenía efectos jurídicos y no sólo políticos. Otra
declaración más rotunda, como la que se pretende aprobar ahora, no sólo tendría
el valor jurídico que señaló el Tribunal Constitucional en 2014 sino que,
además, se situaría en una secuencia que comprendería otros actos jurídicos. En
ese caso, ante el siguiente acto jurídico a la nueva declaración
independentista, la aplicación del artículo 155 sería necesaria. ¿Por qué?
Porque la Comunidad Autónoma catalana, representada por su Parlamento, se
habría introducido de manera indubitada en una vía que atentaría gravemente al
interés general de España al quebrar su indisoluble unidad (artículo 2º de la
Constitución).
II) ¿Quiénes tienen que
adoptar las medidas? La Constitución prevé que el Gobierno, previo
requerimiento al Presidente autonómico, y con la aprobación del Senado por
mayoría absoluta, adoptará las medidas necesarias. Tanto el requerimiento como
la petición al Senado y la adopción específica de medidas deben corresponder al
Consejo de Ministros pues la mediad afectaría a varios Ministerios.
¿Y si hubiera que actuar
después de las elecciones, con un Gobierno en funciones? Como la Constitución y
la Ley del Gobierno de 1997 no prohíben al Gobierno cesante aplicar las
previsiones del artículo 155, no habría ningún obstáculo a aplicar ese
precepto. ¿A quién habría que enviar el requerimiento? Aunque sea un acto
parlamentario, al Presidente de la Comunidad que es el más alto representante
de la Comunidad Autónoma, lo que permitiría desposeerle, si fuera necesario, de
su potestad de promulgar leyes, expedir decretos y ordenar su publicación.
Una comunidad no puede
atentar contra el interés general de España
¿La Diputación Permanente
del Senado disuelto puede autorizar las medidas que proponga el Gobierno?
Aunque la Constitución no atribuye expresamente esta función a la Diputación
Permanente cabe entender que podría adoptarla pues lo contrario conduciría a
dejar en suspenso el artículo 155 de la Constitución en el período que media
entre la disolución del Senado y la constitución del siguiente, lo que no
parece que sea voluntad del texto constitucional.
III) ¿Qué medidas se pueden
adoptar? La Constitución no especifica cuáles son esas medidas como tampoco lo
hace el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en el que se inspira el
precepto español. Con ligereza, algunos representantes del Gobierno han
insinuado la posibilidad de suspender el régimen autonómico en Cataluña. Pero
no se puede castigar a una Comunidad Autónoma por las actitudes sediciosas de
sus gobernantes.
Hay que tener en cuenta la
dimensión teleológica de las medidas que prevé la Constitución: se trata de
obtener el cumplimiento forzoso de las obligaciones constitucionales o de
proteger el interés general teniendo las medidas un carácter cautelar, provisional,
hasta que se cumpla lo previsto en la Constitución. Ello no se consigue con la
suspensión de todo el régimen autonómico, lo que, por otra parte, no contempla
la Constitución. Y no es posible la suspensión porque ésta sólo debería
adoptarse si lo previera (que no lo prevé) el propio Estatuto. No estamos en
1934.
La Policía autonómica
tendría que ponerse a las órdenes del delegado del Gobierno
Ante la aplicación de la
“hoja de ruta” independentista sería necesario (además de retirar al Presidente
la potestad de promulgar y ordenar publicar leyes) suspender las competencias
estatutarias que faciliten la aplicación de esa hoja de ruta. Habría que dejar
en suspenso las competencias sobre organización de la Administración
autonómica, régimen local, publicación de normas, seguridad pública, Seguridad
Social, sistema penitenciario, transportes, función pública, infraestructuras
de transporte y comunicaciones y servicio público de comunicación audiovisual.
También habría que suspender los preceptos estatutarios sobre participación de
Cataluña en los asuntos relacionados con la Unión Europea, acceso al Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, acciones con proyección exterior y oficinas en
el exterior. Finalmente, habrá que dejar en suspenso todo lo que se refiere a
la Hacienda autonómica. Lo más importante, con todo, es suspender las
competencias sobre seguridad pública para que la Policía autonómica se ponga a
las órdenes del Delegado del Gobierno en concurrencia con las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado.
¿Sería necesario suspender
al Presidente o a otros cargos políticos, antes incluso de que se hayan negado
a obedecer las sentencias del Tribunal Constitucional (como ocurre en Italia
donde el Consejo Regional puede ser disuelto)? Supuesto el carácter cautelar de
esa suspensión, el artículo 155 muestra una vocación teleológica: se trata de
obtener un resultado que consiste en que una Comunidad Autónoma deje de atentar
gravemente contra el interés general de España o de incumplir sus obligaciones
constitucionales o legales. Si el Presidente o todo el Gobierno colaboran en
ese comportamiento inconstitucional, será necesario suspenderles mientras
persista la situación de rebeldía. Y así debe autorizarse por el Senado.
Como el artículo 155 sigue
siendo un misterio, quizá haya que pensar en otras medidas pero en todo caso
hay que pensar en su finalidad: cortar la rebeldía autonómica, antes que
suspender la autonomía.
Javier García Fernández es
catedrático de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid.
