Artículo 155: Instrucciones de empleo

Hay que aplicar medidas contundentes para frenar la “hoja de ruta” independentista, pero no se puede castigar a una comunidad autónoma por las actitudes sediciosas de sus gobernantes

JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ 5 NOV 2015 - 00:00 CET

La provocadora resolución que los independentistas pretenden aprobar en el Parlamento catalán lleva a una dinámica en la que, además del obligado recurso al Tribunal Constitucional, quizá habrá que adoptar medidas más contundentes para parar la “hoja de ruta” que en dieciocho meses llevaría a la independencia. En ese caso, es inevitable pensar en el artículo 155 de la Constitución. Aunque alguna prensa (como El País) ha contribuido a aclarar algunas de las cuestiones más controvertidas acerca de la aplicación del precepto constitucional, éste todavía se percibe como un arcano, percepción que se complica con las diversas insinuaciones del Gobierno que, en cierto modo, ha tendido a identificar la aplicación del 155 con la suspensión del régimen autonómico en Cataluña. Es una visión desproporcionada, acorde con la escasa finura con que se tratan los temas constitucionales en Moncloa. Por ello, ante la eventualidad de que el Gobierno tenga que acudir al Senado para obtener la aprobación de medidas destinadas a parar el proceso a la independencia, conviene examinar las cuestiones más relevantes sobre la aplicación de este instrumento constitucional.

I) ¿Una declaración de independencia justifica aplicar el 155? La sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de marzo de 2014 que enjuició la Declaración de soberanía del Parlamento catalán de 23 de enero de 2013 era, a mi juicio, excesivamente comprensiva con el discurso independentista, pero al menos dejaba claro que una declaración como aquella tenía efectos jurídicos y no sólo políticos. Otra declaración más rotunda, como la que se pretende aprobar ahora, no sólo tendría el valor jurídico que señaló el Tribunal Constitucional en 2014 sino que, además, se situaría en una secuencia que comprendería otros actos jurídicos. En ese caso, ante el siguiente acto jurídico a la nueva declaración independentista, la aplicación del artículo 155 sería necesaria. ¿Por qué? Porque la Comunidad Autónoma catalana, representada por su Parlamento, se habría introducido de manera indubitada en una vía que atentaría gravemente al interés general de España al quebrar su indisoluble unidad (artículo 2º de la Constitución).

II) ¿Quiénes tienen que adoptar las medidas? La Constitución prevé que el Gobierno, previo requerimiento al Presidente autonómico, y con la aprobación del Senado por mayoría absoluta, adoptará las medidas necesarias. Tanto el requerimiento como la petición al Senado y la adopción específica de medidas deben corresponder al Consejo de Ministros pues la mediad afectaría a varios Ministerios.

¿Y si hubiera que actuar después de las elecciones, con un Gobierno en funciones? Como la Constitución y la Ley del Gobierno de 1997 no prohíben al Gobierno cesante aplicar las previsiones del artículo 155, no habría ningún obstáculo a aplicar ese precepto. ¿A quién habría que enviar el requerimiento? Aunque sea un acto parlamentario, al Presidente de la Comunidad que es el más alto representante de la Comunidad Autónoma, lo que permitiría desposeerle, si fuera necesario, de su potestad de promulgar leyes, expedir decretos y ordenar su publicación.

Una comunidad no puede atentar contra el interés general de España

¿La Diputación Permanente del Senado disuelto puede autorizar las medidas que proponga el Gobierno? Aunque la Constitución no atribuye expresamente esta función a la Diputación Permanente cabe entender que podría adoptarla pues lo contrario conduciría a dejar en suspenso el artículo 155 de la Constitución en el período que media entre la disolución del Senado y la constitución del siguiente, lo que no parece que sea voluntad del texto constitucional.

III) ¿Qué medidas se pueden adoptar? La Constitución no especifica cuáles son esas medidas como tampoco lo hace el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en el que se inspira el precepto español. Con ligereza, algunos representantes del Gobierno han insinuado la posibilidad de suspender el régimen autonómico en Cataluña. Pero no se puede castigar a una Comunidad Autónoma por las actitudes sediciosas de sus gobernantes.

Hay que tener en cuenta la dimensión teleológica de las medidas que prevé la Constitución: se trata de obtener el cumplimiento forzoso de las obligaciones constitucionales o de proteger el interés general teniendo las medidas un carácter cautelar, provisional, hasta que se cumpla lo previsto en la Constitución. Ello no se consigue con la suspensión de todo el régimen autonómico, lo que, por otra parte, no contempla la Constitución. Y no es posible la suspensión porque ésta sólo debería adoptarse si lo previera (que no lo prevé) el propio Estatuto. No estamos en 1934.

La Policía autonómica tendría que ponerse a las órdenes del delegado del Gobierno

Ante la aplicación de la “hoja de ruta” independentista sería necesario (además de retirar al Presidente la potestad de promulgar y ordenar publicar leyes) suspender las competencias estatutarias que faciliten la aplicación de esa hoja de ruta. Habría que dejar en suspenso las competencias sobre organización de la Administración autonómica, régimen local, publicación de normas, seguridad pública, Seguridad Social, sistema penitenciario, transportes, función pública, infraestructuras de transporte y comunicaciones y servicio público de comunicación audiovisual. También habría que suspender los preceptos estatutarios sobre participación de Cataluña en los asuntos relacionados con la Unión Europea, acceso al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, acciones con proyección exterior y oficinas en el exterior. Finalmente, habrá que dejar en suspenso todo lo que se refiere a la Hacienda autonómica. Lo más importante, con todo, es suspender las competencias sobre seguridad pública para que la Policía autonómica se ponga a las órdenes del Delegado del Gobierno en concurrencia con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

¿Sería necesario suspender al Presidente o a otros cargos políticos, antes incluso de que se hayan negado a obedecer las sentencias del Tribunal Constitucional (como ocurre en Italia donde el Consejo Regional puede ser disuelto)? Supuesto el carácter cautelar de esa suspensión, el artículo 155 muestra una vocación teleológica: se trata de obtener un resultado que consiste en que una Comunidad Autónoma deje de atentar gravemente contra el interés general de España o de incumplir sus obligaciones constitucionales o legales. Si el Presidente o todo el Gobierno colaboran en ese comportamiento inconstitucional, será necesario suspenderles mientras persista la situación de rebeldía. Y así debe autorizarse por el Senado.

Como el artículo 155 sigue siendo un misterio, quizá haya que pensar en otras medidas pero en todo ca.so hay que pensar en su finalidad: cortar la rebeldía autonómica, antes que suspender la autonomía.

Javier García Fernández es catedrático de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid