Guía práctica de la reforma
La reforma de la Constitución no tiene
una tramitación sencilla. No es una ley más. Es la norma fundamental de los
españoles y su modificación exige que, al menos, PSOE y PP se pongan de
acuerdo. Sin él, cualquier intento estará abocado al fracaso
TEXTO: MANUEL MARÍN/
MADRID. La reforma de la Constitución
Española de 1978 es uno de los principales compromisos adquiridos por José Luis
Rodríguez Zapatero en su debate de investidura como presidente del Gobierno.
El Ejecutivo considera imprescindible
acometer cuatro reformas en la Carta Magna para modernizar un texto que ya
tiene 26 años y que, si bien prácticamente todas las fuerzas políticas juzgan
que ha resultado y resulta el instrumento idóneo para regular la convivencia de
los españoles -sólo el PNV no la respaldó en 1978-, requiere de cambios que lo
adapten a los nuevos tiempos.
No obstante, una reforma como la
planteada por el Gobierno exige, como mínimo, la aquiescencia de los dos
principales partidos: PSOE y PP.
Sin el PP los cambios no serán posibles.
Por ello, este partido -que no se opone a cambios específicos como los que
atañen a la Corona y a dotar de una nueva estructura al Senado- sí viene
expresando su rechazo frontal a cualquier modificación en cuyo trasfondo se oculte
una reforma del modelo de Estado que deje resquicios, por mínimos que sean, a
agrietar la unidad de España, a la ruptura de la cohesión territorial y que
perjudique la solidaridad entre Comunidades.
Una guía práctica para seguir los
cambios constitucionales podría ser la siguiente:
1. ¿A qué reformas concretas se ha
comprometido el Gobierno?
Afectarían a cuatro puntos: la reforma
del Título II con el fin de eliminar la preeminencia del varón sobre la mujer
en el orden de sucesión de la Corona; la reforma de varios preceptos del Título
III en lo que atañe fundamentalmente al Senado, para dotarle de una nueva
estructura con el fin de convertirlo en una «verdadera» Cámara de
representación territorial, con más fuerza y poder de las Comunidades
autónomas, y de primera lectura para determinadas leyes que les afecten; en
tercer lugar, la referencia a España como miembro de la Unión Europea y la inclusión
de lo que representará la Carta Magna; y, finalmente, la especificación de la
denominación de todas las Comunidades autónomas y de Ceuta y Melilla, que por
su parte aspiran a abrir de par en par la puerta que quedó entreabierta en la
disposición adicional quinta y ser reconocidas como Comunidades.
2. ¿Qué trámites requiere la reforma de
la Carta Magna?
La propia Constitución establece dos
sistemas para su modificación: una vía simple o de «reforma común», y otra vía
agravada, más exigente, reguladas respectivamente en los artículos 167 y 168.
Hay que tener en cuenta que será imposible iniciar cualquier reforma en tiempo
de guerra, o cuando se decreten estados de alarma, excepción o sitio.
3. ¿Cómo es la reforma común por la vía
del artículo 167?
Los proyectos de reforma constitucional
deben ser aprobados por una mayoría de tres quintos del Congreso y del Senado.
De no existir ese acuerdo, la Carta Magna prevé que se intente lograr mediante
una comisión paritaria de diputados y senadores que, tras sus debates, deben
presentar un texto que debe ser votado por las dos Cámaras. De no lograrse de
esta manera, sería suficiente con el apoyo de los dos tercios del Congreso
siempre que antes se contara con la mayoría absoluta del Senado. En este
supuesto, el Gobierno estaría obligado a convocar un referéndum de ratificación
si así lo reclamara una décima parte de cualquiera de las Cámaras.
4. ¿Cómo es la reforma agravada por la
vía del artículo 168?
Se acudirá a esta vía cuando se proponga
una revisión «total» de la Constitución o una «parcial» que afecte a tres
apartados: al Título preliminar, que alude, entre otros conceptos, a España
como un Estado social y democrático de Derecho, a la soberanía nacional, a la
Monarquía parlamentaria y a la unidad de la nación española; que afecte, en
segundo lugar, a los derechos fundamentales y a las libertades públicas
establecidas en la Sección primera del segundo capítulo del Título I (derecho a
la vida y la integridad física y moral, libertad ideológica, religiosa y de
culto, derecho a la libertad y la seguridad, al honor...); y en tercer lugar,
que afecte al Título II, de la Corona. En este supuesto la revisión tendría que
ser aprobada por dos tercios de cada Cámara. A continuación se procederá a la
disolución inmediata de las Cortes y a la convocatoria de elecciones. Las
nuevas Cámaras elegidas de las urnas deberán ratificar o no la decisión y el
nuevo texto, aprobado de nuevo por mayoría de dos tercios del Congreso y del
Senado. Una vez aprobada por las Cortes, la reforma será sometida
obligatoriamente a referéndum para su ratificación definitiva.
5. ¿Por qué la reforma que quiere
acometer el Gobierno requiere de la vía agravada?
Sencillamente, porque independientemente
de cómo se sustancie la denominación y, en su caso diferenciación, de las
Comunidades autónomas en virtud de las reivindicaciones de algunas de ser
privilegiadas por su carácter «histórico», lo cierto es que la reforma afecta
directamente al Título II, para dar una nueva redacción, al menos, al artículo
57 y poner fin a la previsión de preeminencia del varón sobre la mujer en el
orden de sucesión al frente de la Monarquía.
6. ¿Se ha modificado la Constitución
alguna vez con anterioridad?
Sí. Ocurrió en 1992 a iniciativa
parlamentaria de todos los Grupos del Congreso de los Diputados. La reforma
vino impuesta por la nueva redacción que se dio al artículo 8 del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea, derivada a su vez de la aprobación del
Tratado de la Unión Europea en Maastricht. Esta normativa prevé que los
ciudadanos de la Unión Europea residentes en un Estado miembro del que no sean
nacionales tendrán derecho a ser electores y elegibles en las elecciones
municipales del Estado miembro en que residan. Esta previsión, que era
vinculante para España, motivó una consulta del Gobierno al Tribunal
Constitucional en abril de 1992 para determinar si contradecía en algo el
artículo 13.2 de la Constitución española. El Constitucional interpretó que así
era y las Cortes aprobaron, por la vía común, la primera y única modificación
de la Carta Magna introduciendo en su artículo 13.2 las palabras «y pasivo». El
artículo, ahora vigente, quedó redactado así: «Solamente los españoles serán
titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23 \, salvo lo que,
atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley
para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales». El
Rey sancionó esta reforma el 27 de agosto de 1992.
7. ¿Interfieren las reformas de los
Estatutos de autonomía de las diferentes Comunidades en la reforma de la
Constitución?
El Gobierno mantiene que son dos
procesos paralelos que no tienen por qué ser contradictorios ni secantes entre
sí, pero que tenderán a confluir, más o menos conjuntamente, en las Cortes
Generales al final de la legislatura. Todo depende también del ritmo que las
propias Comunidades impriman a sus reformas ya que, el primer trámite compete
exclusivamente a los Parlamentos autonómicos, que después deben elevar su texto
al Congreso para su aprobación o rechazo. Lo que el Gobierno ha afirmado en
reiteradas ocasiones es que está decidido a avalar cualquier reforma de los
Estatutos autonómicos que tienda a «mejorar el servicio a los ciudadanos» y, en
cualquier caso, que no supere el marco establecido en la Constitución. Ése es
el límite y, por tanto, están abocadas al fracaso iniciativas como el
soberanista «plan Ibarretxe» o las ideas iniciales -ahora más matizadas- de los
nacionalistas catalanes de incluir el derecho de autodeterminación en su
reforma estatutaria. Estas medidas contravendrían abiertamente el espíritu y la
letra de la Constitución española y, por tanto, quedarían en dique seco.
8. ¿Es posible una reforma
constitucional por la vía compleja sin el consenso de los dos principales
partidos políticos?
No. Resulta imposible. Y ahí es donde
radica la mayor dificultad con la que topan los planes del presidente del
Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero. Conseguir sumar al Partido Popular a
una profunda revisión constitucional -por muy acotada que esté- no tiene visos
de resultar sencillo, especialmente cuando el propio líder del PP, Mariano Rajoy,
ha acusado al Ejecutivo de «no saber qué quiere ni dónde va». La reforma del
Senado, por ejemplo, es una necesidad en la que coinciden tanto PSOE como PP,
pero el «cómo» acometerla es lo que los distancia ya desde hace quince años, en
los que ha resultado imposible alcanzar un acuerdo definitivo que dé luz verde
a una nueva estructura y composición de la Cámara alta. De otro lado, el PP
viene advirtiendo del serio riesgo que para la cohesión territorial supone dar
vía libre en las reformas estatutarias a múltiples exigencias de los
nacionalistas en Comunidades como el País Vasco o Cataluña, región ésta en la
que algunos postulados del PSC se aproximan más a las reivindicaciones de
Esquerra Republicana que a las del propio PSOE. Ante este escenario y ante los
avisos a navegantes que lanza el Partido Popular, no parece, al menos en estos
momentos, que las reformas tengan visos de prosperar.
9. ¿La ratificación del Tratado por el
que se constituye la Constitución Europea, firmado en Roma el pasado 29 de
octubre, requiere de una reforma expresa de la Constitución española?
Está por ver. La respuesta vendrá de la
mano del Tribunal Constitucional en los próximos días, antes en cualquier caso
de que el 20 de febrero se celebre el referéndum previsto en España. En el
supuesto de que el Tribunal Constitucional detectase que ese Tratado entra en
contradicción con algún precepto de la Carta Magna española, su criterio será
vinculante para el Gobierno, que tendrá que iniciar los trámites para su
reforma. En este caso -sobre el que expertos constitucionalistas discrepan-, la
hipotética modificación se podría llevar a cabo mediante la vía común del
artículo 167, repitiendo el proceso de 1992 derivado del Tratado de Maastricht.
Esto es, sin necesidad de disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones.
Pero por el momento todo son hipótesis ya que el Tribunal Constitucional aún
estudia los cuatro requerimientos que le planteó el Gobierno el pasado 5 de
noviembre para determinar si, en efecto, existen contradicciones, y, en su caso,
qué cauce de reforma sería el adecuado. Esta iniciativa del Gobierno -no
prevista en un principio- le vino encomendada por el Consejo de Estado, que
emitió un dictamen en el que sí alertaba precisamente de posibles
contradicciones entre los respectivos ordenamientos relativas a la supremacía
de normas. Además, este episodio obligó al Gobierno, en el plazo de muy pocas
horas, a rectificar su inicial decisión de no consultar al Tribunal Constitucional
antes del referéndum del 20 de febrero y dejarlo para después. Finalmente lo
hizo antes.
10. ¿Por qué se modifica la Ley Orgánica
del Consejo de Estado?
El Gobierno pretende que su máximo
órgano asesor pueda asumir competencias de las que en estos momentos no goza.
Una de ellas sería la de poder emitir un dictamen sobre el «qué» y el «cómo» de
la reforma de la Constitución, función que en estos momentos no tiene expresamente
atribuida. Por ello, en este primer tramo de la legislatura el Gobierno ha
impulsado la reforma de la Ley Orgánica que regula al Consejo de Estado con el
fin de que pueda estar en vigor el próximo mes de enero. A partir de ese
momento, el Gobierno, a través de una consulta, le instará formalmente a
estudiar cómo encajar las reformas anunciadas por Zapatero en el texto
constitucional y, en su caso, qué preceptos deben suprimirse, añadirse o
modificarse. Los cálculos del Gobierno pasan, en principio, por que las
recomendaciones del Consejo de Estado -a las que Zapatero ya ha adelantado que
se adherirá- estén en su poder en los primeros meses de 2006.
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