La reforma de la Constitución no tiene una tramitación sencilla.

Guía práctica de la reforma

La reforma de la Constitución no tiene una tramitación sencilla. No es una ley más. Es la norma fundamental de los españoles y su modificación exige que, al menos, PSOE y PP se pongan de acuerdo. Sin él, cualquier intento estará abocado al fracaso

TEXTO: MANUEL MARÍN/

MADRID. La reforma de la Constitución Española de 1978 es uno de los principales compromisos adquiridos por José Luis Rodríguez Zapatero en su debate de investidura como presidente del Gobierno.

El Ejecutivo considera imprescindible acometer cuatro reformas en la Carta Magna para modernizar un texto que ya tiene 26 años y que, si bien prácticamente todas las fuerzas políticas juzgan que ha resultado y resulta el instrumento idóneo para regular la convivencia de los españoles -sólo el PNV no la respaldó en 1978-, requiere de cambios que lo adapten a los nuevos tiempos.

No obstante, una reforma como la planteada por el Gobierno exige, como mínimo, la aquiescencia de los dos principales partidos: PSOE y PP.

Sin el PP los cambios no serán posibles. Por ello, este partido -que no se opone a cambios específicos como los que atañen a la Corona y a dotar de una nueva estructura al Senado- sí viene expresando su rechazo frontal a cualquier modificación en cuyo trasfondo se oculte una reforma del modelo de Estado que deje resquicios, por mínimos que sean, a agrietar la unidad de España, a la ruptura de la cohesión territorial y que perjudique la solidaridad entre Comunidades.

Una guía práctica para seguir los cambios constitucionales podría ser la siguiente:

1. ¿A qué reformas concretas se ha comprometido el Gobierno?

Afectarían a cuatro puntos: la reforma del Título II con el fin de eliminar la preeminencia del varón sobre la mujer en el orden de sucesión de la Corona; la reforma de varios preceptos del Título III en lo que atañe fundamentalmente al Senado, para dotarle de una nueva estructura con el fin de convertirlo en una «verdadera» Cámara de representación territorial, con más fuerza y poder de las Comunidades autónomas, y de primera lectura para determinadas leyes que les afecten; en tercer lugar, la referencia a España como miembro de la Unión Europea y la inclusión de lo que representará la Carta Magna; y, finalmente, la especificación de la denominación de todas las Comunidades autónomas y de Ceuta y Melilla, que por su parte aspiran a abrir de par en par la puerta que quedó entreabierta en la disposición adicional quinta y ser reconocidas como Comunidades.

2. ¿Qué trámites requiere la reforma de la Carta Magna?

La propia Constitución establece dos sistemas para su modificación: una vía simple o de «reforma común», y otra vía agravada, más exigente, reguladas respectivamente en los artículos 167 y 168. Hay que tener en cuenta que será imposible iniciar cualquier reforma en tiempo de guerra, o cuando se decreten estados de alarma, excepción o sitio.

3. ¿Cómo es la reforma común por la vía del artículo 167?

Los proyectos de reforma constitucional deben ser aprobados por una mayoría de tres quintos del Congreso y del Senado. De no existir ese acuerdo, la Carta Magna prevé que se intente lograr mediante una comisión paritaria de diputados y senadores que, tras sus debates, deben presentar un texto que debe ser votado por las dos Cámaras. De no lograrse de esta manera, sería suficiente con el apoyo de los dos tercios del Congreso siempre que antes se contara con la mayoría absoluta del Senado. En este supuesto, el Gobierno estaría obligado a convocar un referéndum de ratificación si así lo reclamara una décima parte de cualquiera de las Cámaras.

4. ¿Cómo es la reforma agravada por la vía del artículo 168?

Se acudirá a esta vía cuando se proponga una revisión «total» de la Constitución o una «parcial» que afecte a tres apartados: al Título preliminar, que alude, entre otros conceptos, a España como un Estado social y democrático de Derecho, a la soberanía nacional, a la Monarquía parlamentaria y a la unidad de la nación española; que afecte, en segundo lugar, a los derechos fundamentales y a las libertades públicas establecidas en la Sección primera del segundo capítulo del Título I (derecho a la vida y la integridad física y moral, libertad ideológica, religiosa y de culto, derecho a la libertad y la seguridad, al honor...); y en tercer lugar, que afecte al Título II, de la Corona. En este supuesto la revisión tendría que ser aprobada por dos tercios de cada Cámara. A continuación se procederá a la disolución inmediata de las Cortes y a la convocatoria de elecciones. Las nuevas Cámaras elegidas de las urnas deberán ratificar o no la decisión y el nuevo texto, aprobado de nuevo por mayoría de dos tercios del Congreso y del Senado. Una vez aprobada por las Cortes, la reforma será sometida obligatoriamente a referéndum para su ratificación definitiva.

5. ¿Por qué la reforma que quiere acometer el Gobierno requiere de la vía agravada?

Sencillamente, porque independientemente de cómo se sustancie la denominación y, en su caso diferenciación, de las Comunidades autónomas en virtud de las reivindicaciones de algunas de ser privilegiadas por su carácter «histórico», lo cierto es que la reforma afecta directamente al Título II, para dar una nueva redacción, al menos, al artículo 57 y poner fin a la previsión de preeminencia del varón sobre la mujer en el orden de sucesión al frente de la Monarquía.

6. ¿Se ha modificado la Constitución alguna vez con anterioridad?

Sí. Ocurrió en 1992 a iniciativa parlamentaria de todos los Grupos del Congreso de los Diputados. La reforma vino impuesta por la nueva redacción que se dio al artículo 8 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, derivada a su vez de la aprobación del Tratado de la Unión Europea en Maastricht. Esta normativa prevé que los ciudadanos de la Unión Europea residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales tendrán derecho a ser electores y elegibles en las elecciones municipales del Estado miembro en que residan. Esta previsión, que era vinculante para España, motivó una consulta del Gobierno al Tribunal Constitucional en abril de 1992 para determinar si contradecía en algo el artículo 13.2 de la Constitución española. El Constitucional interpretó que así era y las Cortes aprobaron, por la vía común, la primera y única modificación de la Carta Magna introduciendo en su artículo 13.2 las palabras «y pasivo». El artículo, ahora vigente, quedó redactado así: «Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23 \, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales». El Rey sancionó esta reforma el 27 de agosto de 1992.

7. ¿Interfieren las reformas de los Estatutos de autonomía de las diferentes Comunidades en la reforma de la Constitución?

El Gobierno mantiene que son dos procesos paralelos que no tienen por qué ser contradictorios ni secantes entre sí, pero que tenderán a confluir, más o menos conjuntamente, en las Cortes Generales al final de la legislatura. Todo depende también del ritmo que las propias Comunidades impriman a sus reformas ya que, el primer trámite compete exclusivamente a los Parlamentos autonómicos, que después deben elevar su texto al Congreso para su aprobación o rechazo. Lo que el Gobierno ha afirmado en reiteradas ocasiones es que está decidido a avalar cualquier reforma de los Estatutos autonómicos que tienda a «mejorar el servicio a los ciudadanos» y, en cualquier caso, que no supere el marco establecido en la Constitución. Ése es el límite y, por tanto, están abocadas al fracaso iniciativas como el soberanista «plan Ibarretxe» o las ideas iniciales -ahora más matizadas- de los nacionalistas catalanes de incluir el derecho de autodeterminación en su reforma estatutaria. Estas medidas contravendrían abiertamente el espíritu y la letra de la Constitución española y, por tanto, quedarían en dique seco.

8. ¿Es posible una reforma constitucional por la vía compleja sin el consenso de los dos principales partidos políticos?

No. Resulta imposible. Y ahí es donde radica la mayor dificultad con la que topan los planes del presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero. Conseguir sumar al Partido Popular a una profunda revisión constitucional -por muy acotada que esté- no tiene visos de resultar sencillo, especialmente cuando el propio líder del PP, Mariano Rajoy, ha acusado al Ejecutivo de «no saber qué quiere ni dónde va». La reforma del Senado, por ejemplo, es una necesidad en la que coinciden tanto PSOE como PP, pero el «cómo» acometerla es lo que los distancia ya desde hace quince años, en los que ha resultado imposible alcanzar un acuerdo definitivo que dé luz verde a una nueva estructura y composición de la Cámara alta. De otro lado, el PP viene advirtiendo del serio riesgo que para la cohesión territorial supone dar vía libre en las reformas estatutarias a múltiples exigencias de los nacionalistas en Comunidades como el País Vasco o Cataluña, región ésta en la que algunos postulados del PSC se aproximan más a las reivindicaciones de Esquerra Republicana que a las del propio PSOE. Ante este escenario y ante los avisos a navegantes que lanza el Partido Popular, no parece, al menos en estos momentos, que las reformas tengan visos de prosperar.

9. ¿La ratificación del Tratado por el que se constituye la Constitución Europea, firmado en Roma el pasado 29 de octubre, requiere de una reforma expresa de la Constitución española?

Está por ver. La respuesta vendrá de la mano del Tribunal Constitucional en los próximos días, antes en cualquier caso de que el 20 de febrero se celebre el referéndum previsto en España. En el supuesto de que el Tribunal Constitucional detectase que ese Tratado entra en contradicción con algún precepto de la Carta Magna española, su criterio será vinculante para el Gobierno, que tendrá que iniciar los trámites para su reforma. En este caso -sobre el que expertos constitucionalistas discrepan-, la hipotética modificación se podría llevar a cabo mediante la vía común del artículo 167, repitiendo el proceso de 1992 derivado del Tratado de Maastricht. Esto es, sin necesidad de disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones. Pero por el momento todo son hipótesis ya que el Tribunal Constitucional aún estudia los cuatro requerimientos que le planteó el Gobierno el pasado 5 de noviembre para determinar si, en efecto, existen contradicciones, y, en su caso, qué cauce de reforma sería el adecuado. Esta iniciativa del Gobierno -no prevista en un principio- le vino encomendada por el Consejo de Estado, que emitió un dictamen en el que sí alertaba precisamente de posibles contradicciones entre los respectivos ordenamientos relativas a la supremacía de normas. Además, este episodio obligó al Gobierno, en el plazo de muy pocas horas, a rectificar su inicial decisión de no consultar al Tribunal Constitucional antes del referéndum del 20 de febrero y dejarlo para después. Finalmente lo hizo antes.

10. ¿Por qué se modifica la Ley Orgánica del Consejo de Estado?

El Gobierno pretende que su máximo órgano asesor pueda asumir competencias de las que en estos momentos no goza. Una de ellas sería la de poder emitir un dictamen sobre el «qué» y el «cómo» de la reforma de la Constitución, función que en estos momentos no tiene expresamente atribuida. Por ello, en este primer tramo de la legislatura el Gobierno ha impulsado la reforma de la Ley Orgánica que regula al Consejo de Estado con el fin de que pueda estar en vigor el próximo mes de enero. A partir de ese momento, el Gobierno, a través de una consulta, le instará formalmente a estudiar cómo encajar las reformas anunciadas por Zapatero en el texto constitucional y, en su caso, qué preceptos deben suprimirse, añadirse o modificarse. Los cálculos del Gobierno pasan, en principio, por que las recomendaciones del Consejo de Estado -a las que Zapatero ya ha adelantado que se adherirá- estén en su poder en los primeros meses de 2006.