Herramientas de la Constitución

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El País | Antonio Arroyo Gil

La llamada coerción estatal del artículo 155 de la Constitución española se encuentra claramente inspirada en la coerción federal alemana regulada en el artículo 37 de su Constitución. En ambos casos, el supuesto de hecho que ha de producirse para activar ese mecanismo coactivo consiste en el incumplimiento de una obligación constitucional o legal por parte de un land o de una comunidad autónoma. No obstante, en el caso español, además de esto, se hace una apelación más amplia a una actuación autonómica que atente gravemente contra el interés general de España.

Aunque la determinación apriorística de lo que constituye un incumplimiento legal o constitucional, o un atentado grave al interés general, no resulta sencilla, lo que sí parece evidente es que hay que huir de interpretaciones maximalistas. Es decir, tan solo aquellos incumplimientos que fuesen verdaderamente graves o aquellas actuaciones que trajesen consigo consecuencias altamente perniciosas para el susodicho interés general “justificarían” la puesta en práctica de las medidas que cabría derivar de esos preceptos constitucionales.

herramientas-de-la-constitucionY, en todo caso, debemos de ser conscientes de que la sola llegada de ese momento es indicativa de que nos encontramos ante una crisis política e institucional de grandes y profundas dimensiones, que puede desbordar el orden jurídico constitucional vigente. Por eso, es deseable que el Gobierno federal o nacional, responsable máximo a estos efectos, lleve a cabo una aplicación prudente del Derecho, acompañada de un ejercicio inteligente de la dirección política.

Antes de ver cuáles podrían ser esas medidas coercitivas, interesa hacer una doble reflexión previa:

1ª) Como es natural, podremos discutir el concreto alcance de los incumplimientos constitucionales o legales o del grave atentado al interés general de España por parte de una comunidad autónoma, y de las subsiguientes medidas coactivas a poner en práctica por el Gobierno central; pero lo que a nadie podrá sorprender es que se dote a este de poderes suficientes para garantizar la subsistencia o viabilidad del Estado. Esto es algo que se deriva de manera inexorable del principio constitucional de unidad del Estado, a cuya garantía está obligado todo Gobierno responsable.

2ª) Además, interesa saber que las medidas coercitivas de este estilo no son una anomalía de nuestra Constitución, o de la alemana, sino que son frecuentes en el derecho constitucional comparado, en donde lo más común es acudir directamente a técnicas, si se quiere decir así, más agresivas para la autonomía política de las partes constitutivas del Estado federal o regional, como son las que apuntan directamente a la suspensión o disolución de sus órganos propios, en el supuesto de que a los mismos les fuese atribuible una lesión grave del orden constitucional o legal. Así sucede, por ejemplo, en Austria, Italia o Suiza.

La determinación de cuáles sean las medidas necesarias que el Gobierno central puede adoptar, previo requerimiento al presidente de la Comunidad autónoma, y, en caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado —para obligarla al cumplimiento forzoso de sus obligaciones constitucionales o legales, o para la protección del interés general de España— no es una labor sencilla, dado el silencio que nuestra Constitución guarda al respecto. No obstante, con carácter general, cabría entender que tales medidas han de ser idóneas (para lograr el fin que se persigue) y proporcionales. Entre ellas, cabría imaginar las siguientes, enunciadas con carácter subsidiario:

—Dar instrucciones o directrices jurídicamente vinculantes al Gobierno o Parlamento de la comunidad incumplidora;

—De no ser estas atendidas, sustituir a la comunidad autónoma incumplidora por vía ejecutiva, suspendiendo, por el tiempo necesario, a las autoridades y empleados públicos incumplidores; y nombrar, entretanto, a una especie de comisionado del Estado central para que ejerza las competencias gubernamentales y administrativas autonómicas.

—De resultar insuficientes estas medidas, ordenar la intervención de las fuerzas policiales del Estado en la Comunidad autónoma incumplidora; intervención que, en todo caso, deberá dirigirse contra los órganos o autoridades responsables del incumplimiento, no directamente contra la población.

Lo que en ningún caso se podrá hacer es disolver la comunidad autónoma incumplidora, pues ello sería contrario al principio de autonomía constitucionalmente garantizado. Además, resulta dudoso que entre esas medidas coercitivas se pueda incluir la supresión o disminución sustancial de su financiación, ya que algo así, más allá de su efectividad, puede acarrear un perjuicio insoportable para los ciudadanos de su territorio.

Mucho más dudoso resulta el empleo, como ultima ratio, de las Fuerzas Armadas, dado que nuestra Constitución no contiene una previsión similar a la existente en Alemania, de la que cabe derivar la prohibición de tal intervención del Ejército federal. Sea como fuere, la eventual aceptación de esta posibilidad en España, dada su indudable gravedad, habría de considerarse absolutamente excepcional y, por supuesto, llevarse a cabo con proporcionalidad.

Por último, me parece que en el caso de que se encuentren disueltas las Cortes Generales, la Diputación permanente del Senado está capacitada para aprobar las medidas necesarias, y explícitamente concretadas, que pretenda adoptar el Gobierno. Si la Diputación permanente del Congreso puede asumir las funciones que corresponden a este en los casos de declaración de los estados de alarma, excepción o sitio, ¿qué sentido tendría negar tal posibilidad a la Diputación permanente del Senado, para actuar ante una situación asimismo grave y excepcional como es aquella que motiva la aplicación del artículo 155 de la Constitución?

Concluyo como comencé, reconociendo que la sola puesta en práctica de la coerción estatal del mencionado artículo 155 denota la existencia de un grave conflicto político y, eventualmente, social, que fuerza seriamente los márgenes del Derecho. De ahí que la pretensión de encontrar solución al mismo a partir de lo que las normas prevén pueda resultar no inútil, pero sí insuficiente. No es inútil, porque todo Gobierno tiene la obligación de hacer frente a un desafío tan grave como aquel que aspira a quebrar, desde dentro, el principio de unidad del Estado, a partir de la infracción de la legalidad vigente. Pero sí es insuficiente, porque mediante la aplicación de esas medidas coercitivas no desaparecerá el problema político —y en su caso, social— existentes.

De ahí que sea también políticamente irrenunciable para un Gobierno verdaderamente responsable ejercer con inteligencia la dirección política del Estado, ofreciendo respuestas convincentes (un proyecto político atractivo) a aspiraciones que, en la medida en que se mantengan dentro del respeto a la legalidad, resultan legítimas. Porque gobernar responsablemente un país no consiste solo en defender el respeto a la ley, sino también en liderar los procesos políticos de gran envergadura, como lo son claramente aquellos que afectan a la organización territorial del propio Estado, mediante la realización de propuestas o la búsqueda de acuerdos o compromisos entre todas las partes. Seguimos esperando.

Antonio Arroyo Gil es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Mad

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El País | Antonio Arroyo Gil

La llamada coerción estatal del artículo 155 de la Constitución española se encuentra claramente inspirada en la coerción federal alemana regulada en el artículo 37 de su Constitución. En ambos casos, el supuesto de hecho que ha de producirse para activar ese mecanismo coactivo consiste en el incumplimiento de una obligación constitucional o legal por parte de un land o de una comunidad autónoma. No obstante, en el caso español, además de esto, se hace una apelación más amplia a una actuación autonómica que atente gravemente contra el interés general de España.

Aunque la determinación apriorística de lo que constituye un incumplimiento legal o constitucional, o un atentado grave al interés general, no resulta sencilla, lo que sí parece evidente es que hay que huir de interpretaciones maximalistas. Es decir, tan solo aquellos incumplimientos que fuesen verdaderamente graves o aquellas actuaciones que trajesen consigo consecuencias altamente perniciosas para el susodicho interés general “justificarían” la puesta en práctica de las medidas que cabría derivar de esos preceptos constitucionales.

herramientas-de-la-constitucionY, en todo caso, debemos de ser conscientes de que la sola llegada de ese momento es indicativa de que nos encontramos ante una crisis política e institucional de grandes y profundas dimensiones, que puede desbordar el orden jurídico constitucional vigente. Por eso, es deseable que el Gobierno federal o nacional, responsable máximo a estos efectos, lleve a cabo una aplicación prudente del Derecho, acompañada de un ejercicio inteligente de la dirección política.

Antes de ver cuáles podrían ser esas medidas coercitivas, interesa hacer una doble reflexión previa:

1ª) Como es natural, podremos discutir el concreto alcance de los incumplimientos constitucionales o legales o del grave atentado al interés general de España por parte de una comunidad autónoma, y de las subsiguientes medidas coactivas a poner en práctica por el Gobierno central; pero lo que a nadie podrá sorprender es que se dote a este de poderes suficientes para garantizar la subsistencia o viabilidad del Estado. Esto es algo que se deriva de manera inexorable del principio constitucional de unidad del Estado, a cuya garantía está obligado todo Gobierno responsable.

2ª) Además, interesa saber que las medidas coercitivas de este estilo no son una anomalía de nuestra Constitución, o de la alemana, sino que son frecuentes en el derecho constitucional comparado, en donde lo más común es acudir directamente a técnicas, si se quiere decir así, más agresivas para la autonomía política de las partes constitutivas del Estado federal o regional, como son las que apuntan directamente a la suspensión o disolución de sus órganos propios, en el supuesto de que a los mismos les fuese atribuible una lesión grave del orden constitucional o legal. Así sucede, por ejemplo, en Austria, Italia o Suiza.

La determinación de cuáles sean las medidas necesarias que el Gobierno central puede adoptar, previo requerimiento al presidente de la Comunidad autónoma, y, en caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado —para obligarla al cumplimiento forzoso de sus obligaciones constitucionales o legales, o para la protección del interés general de España— no es una labor sencilla, dado el silencio que nuestra Constitución guarda al respecto. No obstante, con carácter general, cabría entender que tales medidas han de ser idóneas (para lograr el fin que se persigue) y proporcionales. Entre ellas, cabría imaginar las siguientes, enunciadas con carácter subsidiario:

—Dar instrucciones o directrices jurídicamente vinculantes al Gobierno o Parlamento de la comunidad incumplidora;

—De no ser estas atendidas, sustituir a la comunidad autónoma incumplidora por vía ejecutiva, suspendiendo, por el tiempo necesario, a las autoridades y empleados públicos incumplidores; y nombrar, entretanto, a una especie de comisionado del Estado central para que ejerza las competencias gubernamentales y administrativas autonómicas.

—De resultar insuficientes estas medidas, ordenar la intervención de las fuerzas policiales del Estado en la Comunidad autónoma incumplidora; intervención que, en todo caso, deberá dirigirse contra los órganos o autoridades responsables del incumplimiento, no directamente contra la población.

Lo que en ningún caso se podrá hacer es disolver la comunidad autónoma incumplidora, pues ello sería contrario al principio de autonomía constitucionalmente garantizado. Además, resulta dudoso que entre esas medidas coercitivas se pueda incluir la supresión o disminución sustancial de su financiación, ya que algo así, más allá de su efectividad, puede acarrear un perjuicio insoportable para los ciudadanos de su territorio.

Mucho más dudoso resulta el empleo, como ultima ratio, de las Fuerzas Armadas, dado que nuestra Constitución no contiene una previsión similar a la existente en Alemania, de la que cabe derivar la prohibición de tal intervención del Ejército federal. Sea como fuere, la eventual aceptación de esta posibilidad en España, dada su indudable gravedad, habría de considerarse absolutamente excepcional y, por supuesto, llevarse a cabo con proporcionalidad.

Por último, me parece que en el caso de que se encuentren disueltas las Cortes Generales, la Diputación permanente del Senado está capacitada para aprobar las medidas necesarias, y explícitamente concretadas, que pretenda adoptar el Gobierno. Si la Diputación permanente del Congreso puede asumir las funciones que corresponden a este en los casos de declaración de los estados de alarma, excepción o sitio, ¿qué sentido tendría negar tal posibilidad a la Diputación permanente del Senado, para actuar ante una situación asimismo grave y excepcional como es aquella que motiva la aplicación del artículo 155 de la Constitución?

Concluyo como comencé, reconociendo que la sola puesta en práctica de la coerción estatal del mencionado artículo 155 denota la existencia de un grave conflicto político y, eventualmente, social, que fuerza seriamente los márgenes del Derecho. De ahí que la pretensión de encontrar solución al mismo a partir de lo que las normas prevén pueda resultar no inútil, pero sí insuficiente. No es inútil, porque todo Gobierno tiene la obligación de hacer frente a un desafío tan grave como aquel que aspira a quebrar, desde dentro, el principio de unidad del Estado, a partir de la infracción de la legalidad vigente. Pero sí es insuficiente, porque mediante la aplicación de esas medidas coercitivas no desaparecerá el problema político —y en su caso, social— existentes.

De ahí que sea también políticamente irrenunciable para un Gobierno verdaderamente responsable ejercer con inteligencia la dirección política del Estado, ofreciendo respuestas convincentes (un proyecto político atractivo) a aspiraciones que, en la medida en que se mantengan dentro del respeto a la legalidad, resultan legítimas. Porque gobernar responsablemente un país no consiste solo en defender el respeto a la ley, sino también en liderar los procesos políticos de gran envergadura, como lo son claramente aquellos que afectan a la organización territorial del propio Estado, mediante la realización de propuestas o la búsqueda de acuerdos o compromisos entre todas las partes. Seguimos esperando.

Antonio Arroyo Gil es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Mad